ศาลยุติธรรมกับภารกิจในการผดุงรักษาความยุติธรรม
และคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน[1]
สืบเนื่องจากในปี พ.ศ. ๒๕๔๘ นี้ ท่านประธานศาลฎีกาได้กำหนดให้เป็น “ ปีแห่งการพัฒนามาตรฐานระบบงานและศักยภาพบุคลากรศาลยุติธรรม ” โดยวางเป้าหมายในการบริหารงานศาลยุติธรรมไว้ ๓ ด้าน คือ
๑.) ด้านการอำนวยความยุติธรรมที่เที่ยงธรรมและรวดเร็ว
๒.) ด้านการพัฒนาระบบงาน บุคลากรในส่วนสนับสนุนงานศาลยุติธรรม
๓.) ด้านการคุ้มครองและพิทักษ์สิทธิเสรีภาพของประชาชน
บังเอิญวันก่อนผู้เขียนได้ยินท่านนายกรัฐมนตรีคนปัจจุบันให้สัมภาษณ์นักข่าวเกี่ยวกับเรื่อง “หลักการบริหารงานราชการแผ่นดิน” ไว้อย่างน่าสนใจตอนหนึ่งว่า ในการบริหารงานนั้น มีปัจจัยหลักอยู่ ๔ ประการ คือ man money material และ management แต่ในอดีตที่ผ่านมาส่วนใหญ่ข้าราชการไทยเราคิดเป็นแต่คำว่า man money และ material ส่วนคำว่า management ได้นำมาใช้น้อยมาก
ผู้เขียนไม่ได้ฝักใฝ่การเมือง แต่รับฟังในฐานะประชาชนคนไทยคนหนึ่ง รู้สึกคล้อยตามและเห็นด้วยกับความเห็นดังกล่าวเป็นอย่างยิ่ง เหตุผลเพราะว่า จากประสบการณ์ที่ผ่านมาเกือบ ๒๐ ปี ในชีวิตราชการในสังกัด ๓ กระทรวง กับอีก ๑ องค์กร (ศาลยุติธรรม) พบว่า แนวทางการทำงานของข้าราชการส่วนใหญ่เป็นอย่างนั้นจริง ๆ คือ เวลามีการเปิดโอกาสให้แสดงความเห็นหรือพูดถึงปัญหาอุปสรรคในการทำงานและแนวทางแก้ไข ส่วนใหญ่ข้าราชการไม่ว่าระดับใดมักจะคิดถึงปัญหาในเรื่องของ คน เงิน และ วัสดุอุปกรณ์ เป็นอันดับแรก อาจกล่าวได้ว่าเป็นไปโดยอัตโนมัติก็ว่าได้ น้อยมากที่จะมีการคิดถึงปัญหาเรื่องการบริหารจัดการที่มีประสิทธิภาพ เพื่อให้ภารกิจของศาลยุติธรรมในการผดุงรักษาความยุติธรรมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนมีศักยภาพสูงสุด เป็นไปตามเป้าหมายของ “ ปีแห่งการพัฒนามาตรฐานระบบงานและศักยภาพบุคลากรศาลยุติธรรม ” ตามที่ตั้งไว้ข้างต้น ผู้เขียนจึงใคร่ขอเสนอกลยุทธ์ในการบริหารจัดการกิจการงานของศาลยุติธรรมซัก ๓ เรื่อง ดังมีรายละเอียดต่อไปนี้ คือ
เรื่องแรก - ความเป็นเอกภาพในการปฏิบัติงานของศาลยุติธรรม
สภาพปัญหา - ปกติในทางปฏิบัติของหน่วยงานราชการหรือองค์กรอื่นใด หากผู้ปฏิบัติมีข้อสงสัยหรือมีเหตุขัดข้องใดในการปฏิบัติงานเกี่ยวกับเรื่องการตีความระเบียบ กฎหมาย จะมีการทำหนังสือหารือไปยังผู้บังคับบัญชาต้นสังกัดเพื่อขอทราบแนวทางปฏิบัติ เมื่อผู้บังคับบัญชามีความเห็นอย่างไร ก็จะปฏิบัติไปตามนั้น บางครั้งหากเป็นเรื่องสำคัญ ผู้บังคับบัญชาต้นสังกัดก็มักจะเวียนหนังสือให้ทุกหน่วยงานในสังกัดได้ทราบและถือปฏิบัติในทำนองเดียวกัน ทั้งนี้ เพื่อความเป็นเอกภาพขององค์กร
แต่ในการปฏิบิติงานของศาลเรานั้น จากการสังเกตุ เวลาผู้พิพากษามีปัญหาในเรื่องการตีความระเบียบ- กฎหมาย อันดับแรกมักจะไปค้นหาแนวคำพิพากษาศาลฎีกามาเทียบเคียงก่อน หากไม่มีก็ไปศึกษาค้นคว้าหาตำรับตำราทางวิชาการต่าง ๆ ถ้าไม่มีอีกก็จะใช้วิธีโทรศัพท์ปรึกษาหารือผู้รู้ที่เคารพนับถือ ซึ่งก็คงเป็นธรรมดาที่บางครั้งก็ได้รับคำตอบที่แตกต่างหลากหลาย เห็นด้วยบ้าง ไม่เห็นด้วยบ้าง ผลก็คือทำให้การปฏิบัติงานของศาลเราขาดความเป็นเอกภาพ ไม่เป็นไปในแนวทางเดียวกัน หลายเรื่องมีความเห็นที่แตกต่างกันมานานแล้ว แต่จนถึงขณะนี้ก็ยังไม่ได้ข้อยุติที่ชัดเจน และยังมีการปฏิบัติที่แตกต่างกันอยู่ หรือ กรณีการแก้ไข ป.วิอาญาใหม่ล่าสุดนี้ ก็ยังมีหลายประเด็นที่มีความเห็นแตกต่างกันอยู่ ซึ่งก่อให้เกิดปัญหายุ่งยากต่อผู้ปฏิบัติที่เกี่ยวข้องมากมายหลายประการ ผู้เขียนขออนุญาตไม่กล่าวถึงรายละเอียดไว้ ณ ที่นี้ เพราะท่านผู้อ่านคงทราบถึงสภาพปัญหาดีอยู่แล้ว
ในการสัมนาทางวิชาการแต่ละครั้ง จากการสังเกตผู้พิพากษาส่วนใหญ่มักจะไม่ค่อยเห็นความสำคัญและไม่ค่อยจะให้ความสนใจซักเท่าไหร่ สาเหตุสำคัญประการหนึ่ง น่าจะเป็นเพราะว่า ท้ายที่สุดแล้วเมื่อการสัมนาเสร็จสิ้นก็ไม่รู้ว่าตกลงเราจะเอากันอย่างไร สุดท้ายท่านวิทยากรก็มักจะสรุปส่งท้ายว่า “ให้แต่ละศาล แต่ละภาคไปประชุมปรึกษาหารือกันเองว่า แต่ละเรื่องจะเอากันอย่างไร ความเห็นของวิยากรเป็นเพียงความเห็นส่วนตัวของท่านเท่านั้น ” จริง ๆแล้ว ผู้เขียนเห็นว่าผู้พิพากษาเราเป็นนักปฏิบัติ ไม่ใช่นักวิชาการหรืออาจารย์มหาวิทยาลัย ดังนั้น จึงมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องหาข้อยุติร่วมกันให้ได้อย่างชัดเจนว่า แต่ละเรื่องเราจะวินิจฉัยไปในแนวทางใด ไม่ใช่ว่าเรื่องเดียวกันปฏิบัติกัน ๒-๓ แนว ขึ้นกับแต่ละศาลแต่ละภาคว่าจะเอากันอย่างไร สุดท้ายความสับสนก็จะเกิดขึ้นกับประชาชน เกิดขึ้นกับหมู่ผู้ปฏิบัติในองค์กรต่าง ๆที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม แน่นอนครับ คำว่า “ความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี” เป็นหลักการที่สำคัญยิ่งในการปฏิบัติงานของผู้พิพากษา แต่คำว่า “ความเป็นเอกภาพขององค์กร” ก็เป็นเรื่องที่สำคัญไม่ยิ่งหย่อนไปกว่ากัน หากผู้พิพากษาในศาลเดียวกันมีคำสั่งหรือมีคำพิพากษาในเรื่องที่มีข้อเท็จจริงเหมือนกัน โดยไม่สอดคล้องต้องกันแล้ว คงยากที่ประชาชนจะเชื่อมั่นหรือให้ความเชื่อถือศรัทธาองค์กรของเรา
จากสภาพปัญหาดังกล่าว ผู้เขียนจึงเห็นว่า ศาลยุติธรรมเราน่าจะสร้างระบบอะไรขึ้นมาซักอย่างหนึ่ง เพื่อเป็นกลไกในการสร้างความเป็นเอกภาพ สร้างความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันในการปฏิบัติงาน
ข้อเสนอก็คือว่า น่าจะมีการตั้งคณะกรรมการอะไรขึ้นมาซักคณะหนึ่งเพื่อทำหน้าที่บริหารงานด้านวิชาการโดยเฉพาะ หากเปรียบเทียบกับ ก.ต. , ก.ศ. และ กบศ. ก็จะเห็นว่า เรามี ก.ต.และ ก.ศ. ทำหน้าที่บริหารงานบุคคล มี กบศ. ทำหน้าที่บริหารงานด้านธุรการ ถ้าเรามี กวช. หรือคณะกรรมการวิชาการ ขึ้นมาอีกคณะหนึ่งเพื่อทำหน้าที่บริหารงานด้านวิชาการโดยเฉพาะน่าจะดีไม่น้อย จริง ๆแล้วงานวิชาการด้านกฎหมายถือเป็นงานหลักที่สำคัญยิ่ง อาจกล่าวได้ว่าเป็นหัวใจของศาลยุติธรรมเราเลยก็ว่าได้ แต่สำนักวิชาการของเราเล็กนิดเดียว ที่ผ่านมาบทบาทหน้าที่ของสำนักวิชาการค่อนข้างจะน้อยไปซักนิดหนึ่ง เวทีที่เปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็นทางวิชาการของเราก็มีแค่นิตยสารดุลพาหปีละ ๓ เล่ม และมีผู้พิพากษาเพียงไม่กี่ท่านที่มีโอกาสได้เขียนหมายเหตุท้ายคำพิพากษาศาลฎีกา
สำหรับบทบาทหน้าที่ของ กวช. หรือ คณะกรรมการวิชาการตามที่เสนอดังกล่าวนั้น น่าจะมีบทบาทหน้าที่หลัก ๒ ประการ คือ
ประการแรก - มีหน้าที่ศึกษาค้นคว้า วิเคราะห์ วิจัย หรือ ระดมความคิดเห็นจากผู้พิพากษา หรือ ผู้รู้ต่าง ๆ ถึงปัญหาข้อกฎหมายต่าง ๆที่สำคัญ ตามที่ได้รับการหารือมาหรือคณะกรรมการเห็นเอง จากนั้นก็มีมติหรือทำความเห็นออกมา เพื่อเป็นแนวทางสำหรับผู้พิพากษา ในการปฏิบัติงานให้เป็นไปในแนวทางเดียวกันต่อไป อย่างไรก็ตาม เพื่อไม่ให้มีผลกระทบถึงแนวคำพิพากษาศาลฎีกาและเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดความสับสนของผู้ปฏิบัติ เราอาจจะกำหนดให้ กวช. มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมายเฉพาะกรณีที่ยังไม่มีแนวคำพิพากษาศาลฎีกาเท่านั้น เรื่องไหนที่มีแนวคำพิพากษาศาลฎีกาอยู่แล้ว เราก็ไม่ไปแตะต้อง
ประการที่สอง - หากเห็นว่า ตัวบทกฎหมายฉบับใดมีข้อบกพร่อง หรือมีเหตุขัดข้องต่อการอำนวยความยุติธรรมให้กับประชาชน กวช.ก็จะทำหน้าที่เป็นคลังสมองในการระดมความคิดเห็น แล้วนำเสนอ กบศ. เพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาผลักดันให้ฝ่ายนิติบัญญัติทำการแก้ไขกฎหมายต่อไป ทั้งนี้ ตามนัยพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๑๗ (๒)
ส่วนที่มาของ กวช. นั้น แนวทางหนึ่งที่ผู้เขียนคิดว่าน่าจะเป็นไปได้ คือ ให้ ก.บ.ศ. เป็นผู้แต่งตั้ง โดยอาศัยอำนาจตาม พรบ.ระเบียบบริหารราชการศาลยุติธรรม พ.ศ. ๒๕๔๓ มาตรา ๑๗ (๗) ซึ่งบัญญัติไว้ว่า “ ก.บ.ศ. มีอำนาจหน้าที่ในการกำกับดูแลการบริหารราชการศาลยุติธรรมในส่วนที่เกี่ยวกับงานบริหารราชการและงานธุรการของสำนักงานศาลยุติธรรม และให้มีอำนาจแต่งตั้งบุคคลหรือคณะบุคคลให้ทำการใด ๆแทนได้”
แต่อย่างไรก็ตาม ก็มีข้อสังเกตว่า เนื่องจากการทำงานของคณะกรรมการจะเป็นลักษณะงานด้านวิชาการโดยแท้จริง ดังนั้น หากแต่งตั้งให้เป็นโดยตำแหน่งบางครั้งก็อาจก่อให้เกิดปัญหาได้เหมือนกัน ถ้าเป็นไปได้หากเปิดโอกาสให้มีการรับสมัคร แล้วมีกระบวนการคัดเลือกที่เหมาะสม มีกติกาที่ชัดเจนและโปร่งใส ก็น่าจะได้บุคคลากรที่มีประสิทธิภาพและเหมาะสมมากว่า ที่สำคัญเราจะได้บุคคลที่เสียสละ มีความตั้งใจทำงานด้านวิชาการอย่างแท้จริง ซึ่งเรื่องตัวบุคคลที่จะเข้ามาทำงานนี้ โดยส่วนตัวผู้เขียนคิดว่าไม่น่าจะมีปัญหาใด เพราะบุคลากรด้านวิชาการของศาลเราที่มีศักยภาพสูงและพร้อมที่จะเสียสละน่าจะมีให้เลือกมากมาย ( หรือหากจัดให้มีการเลือกตั้งจากตัวแทนของทั้งสามชั้นศาลทำนองเดียวกันกับ ก.ต. หรือ กบศ. ก็น่าจะเป็นเรื่องที่ทันยุคทันสมัย สร้างสีสรร และสร้างความน่าสนใจได้ไม่น้อย ที่สำคัญน่าจะได้รับการยอมรับมากกว่าการแต่งตั้ง )
ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งก็คือว่า อาจมีการตั้งกรรมการขึ้นมาหลายคณะก็ได้ โดยแบ่งตามสาขาวิชาไป จากนั้นก็คัดเลือกจากบุคคลที่มีความรู้ความเชี่ยวชาญในกฎหมายแต่ละสาขาโดยเฉพาะเข้าไปทำงาน ทั้งนี้ ทั้งนั้น คงไม่จำเป็นต้องให้คณะกรรมการไปดำรงตำแหน่งประจำในสำนักวิชาการ โดยให้ท่านทำงานในตำแหน่งหน้าที่เดิม เพียงแต่มีภาระหน้าที่พิเศษเฉพาะขึ้นมาอีกหน้าที่หนึ่ง ทำนองเดียวกับ ก.ต. หรือ ก.บ.ศ. ทั้งนี้ ก็เพื่อว่าท่านจะได้นำความรู้ นำประสบการณ์ที่ได้จากการปฏิบัติงานโดยตรง มาปรับใช้กับการปฏิบัติหน้าที่งานด้านวิชาการได้อย่างลงตัว
ผู้เขียนเห็นว่า หากมีการตั้ง กวช. ขึ้นมาจริงๆต่อไปรูปแบบในการสัมนาทางวิชาการ คงจะเป็นไปในแนวทางที่เปิดโอกาสให้ผู้เข้าร่วมสัมนาได้มีโอกาสแสดงความคิดเห็นให้มากที่สุด วิทยากรคงมีบทบาทหน้าที่เพียงแค่กำหนดประเด็นการสัมนา แล้วรวบรวมความคิดความเห็นและคำถามต่าง ๆไปให้ กวช. เพื่อพิจารณาตรวจสอบกลั่นกรองแล้วมีมติหรือความเห็นออกมา ซึ่งรูปแบบดังกล่าว น่าจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อการพัฒนางานด้านวิชาการอย่างแท้จริง ไม่ใช่เป็นไปในลักษณะของการบรรยายความรู้เหมือนเช่นการสัมนาที่ผ่านมา
แน่นอนว่า ถึงที่สุดแล้ว ความเห็นของ กวช. คงไม่มีสภาพบังคับตามกฎหมาย แต่อย่างน้อย การสร้างกระบวนการระดมความคิดเห็นและกระบวนการตัดสินใจ ขึ้นมาอย่างเป็นระบบน่าจะช่วยให้การทำงานขององค์กรเรามีความเป็นเอกภาพมากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่เช่นทุกวันนี้ ( การใช้วิธีให้ความเห็นในลักษณะ ถาม – ตอบ ของสำนักวิชาการหรือสำนักประธานศาลฎีกา ที่ทำกันอยู่ขณะนี้ จากการสังเกตุการตอบรับของผู้พิพากษารู้สึกว่าจะให้ความสำคัญหรือความน่าเชื่อถือไม่มากนัก เพราะโดยรูปแบบไม่รู้ว่าเป็นความคิดความเห็นของใคร มีกระบวนการในการจัดทำอย่างไร และบางเรื่องก็ไม่มีความเห็นที่ชัดเจนว่า ตกลงจะเอากันอย่างไร )
ที่สำคัญหากคณะกรรมการสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพแล้ว บางทีมติหรือความคิดเห็นของกรรมการอาจจะได้รับการยอมรับไม่น้อยไปกว่า แนวคำพิพากษาของศาลฎีกาด้วยซ้ำไป เพราะโดยระบบหรือโดยรูปแบบสามารถเปิดกว้างให้มีการระดมความคิดเห็นได้อย่างกว้างขวางและหลากหลายมากกว่า และที่แน่ ๆก็คือ การปฏิบัติงานของคณะกรรมการดังกล่าว จะคล่องตัว รวดเร็ว และสามารถช่วยแก้ไขปัญหาได้อย่างทันท่วงที ทันเหตุการณ์ ได้มากกว่าศาลฎีกา เพราะไม่ต้องรอให้คู่ความยื่นอุทธรณ์ – ฎีกา ขึ้นไปก่อน คณะทำงานสามารถหยิบยกปัญหาขึ้นมาพิจารณาได้ทันทีเมื่อมีข้อหารือเข้ามาหรือเห็นเองว่าเป็นเรื่องที่สำคัญควรจะหยิบยกขึ้นมาพิจารณา นอกจากนั้น ยังเห็นว่าปัญหาข้อกฎหมายในบางเรื่อง โดยสภาพของความเป็นจริงหรือโดยสภาพของเงื่อนไขข้อจำกัดด้านกฎหมาย ทำให้ปัญหาไม่มีโอกาสขึ้นสู่การพิจารณาของศาลฎีกา กวช. ก็น่าจะสามารถช่วยเหลือแก้ไขเยียวยาช่องว่างตรงนี้ได้เป็นอย่างดี
อนึ่ง ผู้เขียนเห็นว่า จริง ๆแล้ว ประเทศไทยเราน่าจะมีการตั้งคณะกรรมการบริหารงานยุติธรรมในระดับชาติขึ้น โดยมีที่มาจากตัวแทนของหน่วยงานหรือองค์กรต่าง ๆที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม อันได้แก่ ศาล อัยการ ตำรวจ ทนายความ รวมทั้งตัวแทนของกรมต่าง ๆในสังกัดกระทรวงยุติธรรม ทั้งนี้ เพื่อทำหน้าที่ร่วมกันกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการบริหารงานยุติธรรมของชาติในภาพรวม รวมทั้งช่วยเป็นตัวกลางในการเชื่อมประสานการปฏิบัติงานระหว่างองค์กรต่าง ๆที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรมทั้งหมดให้สอดคล้องต้องกัน เป็นไปในแนวทางเดียวกัน ไม่ใช่ต่างคนต่างทำต่างคนต่างคิดเหมือนเช่นปัจจุบัน
ตัวอย่างเช่น ในการแก้ไข ป.วิอาญา ใหม่ล่าสุดที่ผ่านมา จะเห็นว่า มีการแก้ไขหลักกฎหมายที่สำคัญ ๆค่อนข้างมากและมีหลายเรื่องที่แต่ละหน่วยงานแต่ละองค์กรมีความคิดความเห็นที่แตกต่างกัน ซึ่งก่อให้เกิดปัญหากับเจ้าหน้าที่ในภาคปฏิบัติไม่น้อย ดังนั้น หากมีการตั้งคณะกรรมการดังกล่าวขึ้น ก็น่าจะมีส่วนช่วยเหลือแก้ไขปัญหาได้บ้างไม่มากก็น้อย อย่างไรก็ตาม ข้อเสนอดังกล่าวไม่ใช่เรื่องใหม่ เท่าที่ทราบได้มีการพูดถึงกันมานานแล้ว แต่จนถึงขณะนี้ ก็ยังไม่คืบหน้าไปถึงไหน ไม่รู้ว่าเมื่อไหร่จะเกิดขึ้น หรือจะมีโอกาสเกิดขึ้นได้หรือไม่
ดังนั้น เพื่อเป็นการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้า จึงเห็นว่าศาลยุติธรรมเราในฐานะผู้นำในกระบวนการยุติธรรม น่าจะพยายามแสดงบทบาทภาวะผู้นำให้ปรากฏอย่างแจ้งชัด เรื่องไหนเราเห็นอย่างไร จะเอากันอย่างไร ต้องว่ากันให้ชัดเจน และปฏิบัติให้เป็นไปในแนวทางเดียวกันทั่วประเทศอย่างเป็นเอกภาพอันหนึ่งอันเดียวกัน (โดยเฉพาะในเรื่องเกี่ยวกับวิธีปฏิบัติที่องค์กรอื่น ๆต้องปฏิสัมพันธ์กับศาลเรา) ไม่ใช่ว่าแต่ละคน แต่ละศาล แต่ละภาค ปฏิบัติไปคนละอย่างสองอย่าง ผู้เขียนเชื่อว่า โดยสถานะของศาลยุติธรรมเราซึ่งเป็นสถาบันที่สังคมให้การยอมรับเชื่อถือมาอย่างยาวนาน หากเรามีความเห็นหรือกำหนดเงื่อนไขกติกาหรือแนวทางปฏิบัติเรื่องใดขึ้นมา องค์กรอื่น ๆเขาพร้อมที่จะปฏิบัติตามพร้อมที่จะให้ความร่วมมืออยู่แล้ว ข้อเสนอให้มีการตั้ง กวช. ขึ้นมานอกจากจะทำให้การปฏิบัติงานของศาลเรามีความเป็นเอกภาพแล้ว ยังจะมีส่วนช่วยในการแก้ไขปัญหาข้อขัดข้องในทางปฏิบัติขององค์กรอื่น ๆที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติงานของศาลเราอีกทางหนึ่งด้วย
เรื่องที่สอง - บทบาทหน้าที่ของศาลยุติธรรม
หลักการแนวคิดในการบริหารงานเรื่องหนึ่ง ซึ่งเป็นที่สนใจของนักบริหารยุคใหม่ในปัจจุบัน คือ คำว่า “ การคิดนอกกรอบ” ดังนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่า บทบาทของศาลยุติธรรมเรา ตามบริบทเดิมที่รอให้มีการฟ้องคดีเข้ามา แล้วตัดสินคดีไป ใครไม่เห็นด้วยก็อุทธรณ์ – ฎีกาไป อาจจะไม่เพียงพอสำหรับการบริหารงานในยุคใหม่แล้ว ข้อเสนอก็คือว่า ศาลยุติธรรมเราน่าจะพยายามคิดหามาตรการหรือวิธีการในการทำงานในเชิงรุกมากขึ้น โดยน่าจะพยายามคิดหาวิธีการช่วยเหลือแก้ไขปัญหาประชาชนในช่องทางอื่นด้วย
จากแนวคิดดังกล่าว ผู้เขียนใคร่ขอนำเสนอตัวอย่างแนวทางในการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการบริหารงานด้านคดีเรื่องหนึ่ง คือ เกี่ยวกับเรื่องคดีขอจัดการมรดก ดังมีรายละเอียดดังต่อไปนี้ คือ
เนื่องจากปัจจุบันมีคดียื่นขอจัดการมรดกจำนวนมาก รวมทั่วประเทศน่าจะวันละหลายร้อยหรือเป็นพันเรื่อง จากการสังเกต คดีหลายเรื่อง ผู้ตายมีทายาทเพียงคนเดียวหรือสองคน ทรัพย์สินของผู้ตายก็มีที่ดินเพียง ๑- ๒ แปลง หรือมีทรัพย์สินอื่นเพียงเล็กน้อย คดีหลายเรื่องจากการสังเกตการแต่งตัวหรือลักษณะการเบิกความของผู้ร้องแล้ว รู้สึกหดหู่ใจ เขาลำบากยากจนถึงขนาดนั้น ทรัพย์สินมีนิดเดียว ทำไมเขาต้องเสียเวลามาศาล ทำไมเขาต้องเสียค่าจ้างทนายความเป็นเงินหลายพันบาทเพื่อจัดการทรัพย์สินอันน้อยนิดของเขา และทำไมศาลจะต้องเสียเวลา เสียค่าใช้ เสียบุคลากร สำหรับการดำเนินการในเรื่องดังกล่าวมากมาย
จากสภาพปัญหาดังกล่าว จึงเห็นว่า เราน่าจะพิจารณาทบทวนความหมายของคำว่า “ เหตุขัดข้องในการจัดการหรือในการแบ่งปันมรดก ” ตาม ป.พ.พ. ม.๑๗๑๓(๒) กันใหม่ โดยตีความให้เคร่งครัดมากยิ่งขึ้น คือ ต้องมีเหตุขัดข้องจริง ๆ คดีจัดการมรดกทุกวันนี้ เชื่อว่าไม่ต่ำกว่า ๙๐ เปอร์เซนต์ ทายาทเจ้ามรดกไม่มีปัญหาระหว่างกัน เท่าที่เห็นเกือบทุกคดีทายาททุกคนไม่ขัดข้องในการที่ผู้ร้องจะยื่นขอจัดการมรดกกันทั้งนั้น แล้วมันจะขัดข้องได้อย่างไร จริง ๆแล้ว เหตุขัดข้องมันเกิดจากเจ้าหน้าที่ขององค์กรที่เกี่ยวข้องไม่ดำเนินการให้เขา เหตุผลหลักก็คงจะเป็นเพราะ เพื่อป้องกันตัวเองไม่ให้เสี่ยงต่อปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในภายหลัง จึงปัดภาระมาให้ศาล
ปัญหาดังกล่าว หากศาลยุติธรรมเราสร้างมาตรการแนวทางปฏิบัติให้เป็นไปในแนวทางเดียวกันทั่วประเทศ ด้วยการออกเป็นระเบียบประธานศาลฎีกา ว่าด้วยหลักเกณฑ์เงื่อนไขการรับฟ้องคดีจัดการมรดก โดยอาศัยอำนาจตามพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๕ น่าจะช่วยเหลือประชาชนผู้ยากไร้ได้มากเลยทีเดียว ทั้งยังเป็นการลดงาน ลดเวลา และภาระค่าใช้จ่ายของศาลเราได้อีกมากมาย ทั้งนี้ ตามระเบียบดังกล่าว น่าจะกำหนดเงื่อนไขหลักเกณฑ์ในการยื่นคำร้องขอจัดการมรดกในทำนองว่า “ ผู้ร้องต้องระบุในคำร้องให้ชัดเจนว่า มีเหตุขัดข้องในการจัดการมรดกหรือในการแบ่งมรดกอย่างไร แบ่งมรดกกันไม่ได้เพราะสาเหตุใด ทายาทคนไหนที่มีปัญหา ก็ระบุชื่อให้ชัดเจนว่า เป็นใคร มีปัญหาอย่างไร ”
หากระบุในคำร้องเพียงว่า ไปติดต่อเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องเพื่อขอรับโอนมรดกแล้ว เขาไม่ยอมทำให้ เหมือนเช่นคำร้องทั่วไปในปัจจุบันนี้ เราก็ไม่รับฟ้อง โดยตีความกฎหมายว่า เหตุผลดังกล่าวยังไม่ถือว่าเป็นเหตุขัดข้องในการจัดการมรดก สำหรับปัญหากรณีหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่ดำเนินการให้นั้น สำนักงานศาลยุติธรรมน่าจะปฏิบัติการในเชิงรุก โดยการประสานงานทำความเข้าใจไป หากหน่วยงานใดมีปัญหาติดขัดในแง่ของระเบียบกฎหมาย สมควรที่จะปรับปรุงแก้ไขอย่างไร เราก็ควรจะชี้แจงให้คำแนะนำเขาไปตามความเหมาะสม
นอกจากนั้น ยังเห็นว่า หากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องไม่ดำเนินการให้ โดยไม่มีเหตุผลที่เพียงพอ ประชาชนก็ยังมีช่องทางเรียกร้องความยุติธรรมได้จากศาลปกครองอีกทางหนึ่ง อาจมีข้อโต้แย้งว่า หากหน่วยงานที่เกี่ยวข้องดำเนินการให้แล้ว ถ้ามีปัญหาเกิดขึ้นในภายหลังก็ไม่พ้นศาลอยู่ดี แต่ก็เห็นว่า เมื่อคนส่วนใหญ่กว่า ๙๐ เปอร์เซนต์ ไม่มีปัญหา แล้วทำไมเราจะต้องนำหลักการหรือวิธีปฏิบัติที่ระแวงคนส่วนน้อยไม่กี่คนที่มีปัญหา มาบังคับใช้กับคนส่วนใหญ่ให้ได้รับความเดือดร้อนเล่า เราน่าจะสร้างกฎกติกาเพื่อประโยชน์ของคนส่วนใหญ่ก่อน ส่วนคนส่วนน้อยที่มีปัญหา เราก็ค่อยหยิบยกขึ้นมาว่ากันเป็นราย ๆไป ./
เรื่องที่สาม - อำนาจในการบริหารกับอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี
สืบเนื่องจาก กฎหมายรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๔๙ บัญญัติให้ผู้พิพากษามีอิสระในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีทั้งปวง ไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาตามลำดับชั้น ซึ่งดูเผิน ๆแล้วก็เป็นหลักการที่ดี แต่ในทางปฏิบัติ ปรากฎว่าก่อให้เกิดปัญหาที่สำคัญประการหนึ่ง คือ ระหว่างอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดีกับอำนาจหน้าที่ในทางบริหารนั้น บางครั้งบางเรื่องมันเกี่ยวพันกันจนแยกไม่ออก เราไม่สามารถแบ่งแยกได้อย่างชัดเจนว่า อันไหนเป็นเรื่องอรรถคดีอันไหนเป็นเรื่องการบริหาร เช่น ระเบียบว่าด้วยแนวปฏิบัติในการนั่งพิจารณาคดีต่อเนื่อง การนัดคดีของศูนย์นัดความ หรือ นโยบายของหัวหน้าศาลในเรื่องต่าง ๆอันเกี่ยวกับกระบวนการพิจารณาคดี ปรากฏว่ามีผู้พิพากษาบางท่านเห็นว่า ประธานศาลฎีกาหรือผู้พิพากษาหัวหน้าศาลไม่มีสิทธิก้าวก่ายการบริหารงานคดีความของท่าน เพราะท่านเป็นอิสระไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาตามกฎหมายรัฐธรรมนูญ หรือ กรณีเรื่องยี่ต๊อกของแต่ละศาล มีปัญหาว่า หากผู้พิพากษาคนใดคนหนึ่งตัดสินคดีโดยไม่สนใจยี่ต๊อกเลย จะทำได้หรือไม่ อย่างไร
จากสภาพปัญหาดังกล่าว จึงขอเสนอว่า - ศาลยุติธรรมน่าจะพยายามแบ่งแยกให้ชัดเจนว่า เรื่องไหนเป็นอำนาจทางคดี เรื่องไหนเป็นอำนาจทางบริหาร อาจจะไม่สามารถทำได้ร้อยเปอร์เซ็นต์ แต่ก็ยังดีกว่าปล่อยให้สถานการณ์เป็นอย่างปัจจุบัน เพราะบางครั้งบางเรื่องเป็นบ่อเกิดแห่งปัญหาข้อขัดแย้งในหน่วยงาน ทั้งยังสร้างความลำบากใจให้กับผู้บริหารในระดับต่าง ๆมากพอสมควร ที่สำคัญ เป็นสาเหตุอย่างหนึ่งที่ทำให้การปฏิบัติงานของศาลเราขาดความเป็นเอกภาพ จริง ๆแล้ว ผู้เขียนเห็นว่า เจตนารมณ์ของกฎหมายรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๔๙ น่าจะมีวัตถุประสงค์หลักเพื่อป้องกันผู้บริหารมิให้ก้าวก่ายหรือแทรกแซงการทำหน้าที่ของผู้พิพากษาในการปฏิบัติหน้าที่เฉพาะเรื่องเฉพาะคดีมากกว่า
ดังนั้น จึงเห็นว่า หลักเกณฑ์เงื่อนไขการแบ่งอำนาจในเรื่องดังกล่าวน่าจะเป็นว่า “กรณีการออกคำสั่งหรือแนวทางปฏิบัติในเรื่องใดที่ออกมาเพื่อใช้บังคับเป็นการทั่วไปกับทุกคนกับทุกคดีน่าจะเป็นเรื่องอำนาจทางการบริหารซึ่งผู้บริหารสามารถสั่งการได้ หากบุคคลใดไม่ปฏิบัติตามอาจเข้าข่ายผิดวินัยข้าราชการได้ แต่ถ้าเป็นการสั่งให้ปฏิบัติเฉพาะเรื่องเฉพาะคดีแล้ว กรณีต้องถือว่าเป็นการก้าวก่ายแทรกแซงอำนาจในการพิจารณาพิพากษาอรรถคดี ซึ่งผู้บังคับบัญชาไม่สามารถทำได้” ตัวอย่าง เช่น ระเบียบเกี่ยวกับการพิจารณารับฟ้องคดีจัดการมรดก ตามข้อเสนอดังกล่าวข้างต้น ต้องถือว่า เป็นอำนาจทางการบริหาร ซึ่งท่านประธานศาลฎีกาสามารถทำได้ ในทำนองเดียวกันกับ การออกระเบียบฯเกี่ยวกับการออกหมายค้น – หมายจับ หรือการปล่อยชั่วคราว
หรือกรณีเรื่อง “ยี่ต๊อก” ต้องถือว่า เป็นอำนาจทางการบริหารของผู้พิพากษาหัวหน้าศาลที่สามารถสั่งการได้ เพราะอย่างน้อยพระธรรมนูญศาลยุติธรรม มาตรา ๑๑ ก็บัญญัติไว้ว่า ผู้พิพากษาหัวหน้าศาลต้องรับผิดชอบงานในราชการของศาลให้เป็นไปโดยเรียบร้อย หากศาลเดียวกันผู้พิพากษาตัดสินคดีในลักษณะเดียวกันไปคนละอย่างสองอย่าง คงทำให้งานราชการของศาลเรียบร้อยได้ยาก ส่วนใหญ่ยี่ต๊อกมักจะกำหนดเงื่อนไขกติกาในทำนองว่า หากคดีใดผู้พิพากษาจะตัดสินแตกต่างจากยี่ต๊อกให้ปรึกษาผู้พิพากษาหัวหน้าศาลก่อน ซึ่งจะเห็นว่า เป็นการใช้อำนาจในเชิงโครงสร้างเพื่อประโยชน์ในการบริหารงานโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อให้การปฎิบัติงานของศาลเป็นเอกภาพเท่านั้น ไม่ใช่เป็นการแทรกแซงดุลพินิจในการตัดสินคดีแต่อย่างใด เพราะเมื่อมีการปรึกษาคดีแล้วก็ไม่ได้หมายความว่า หัวหน้าศาลจะมีอำนาจสั่งให้ผู้พิพากษาตัดสินคดีตามความเห็นของหัวหน้าได้ หัวหน้าศาลคงทำได้แค่ให้ความเห็น หรือคำแนะนำในฐานะผู้บริหารเท่านั้น สุดท้ายก็คงเป็นดุลพินิจของเจ้าของสำนวนและองค์คณะที่จะต้องตัดสินใจภายใต้เงื่อนไขหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ความผิดของผู้ พิพากษา หากจะมี ก็คงอยู่ที่การไม่ยอมปรึกษาหัวหน้าตามที่ยี่ต๊อกกำหนดเงื่อนไขกติกาไว้ ไม่ใช่มีความผิดเพราะไม่เชื่อตามความเห็นของหัวหน้า
นอกจากนั้น ผู้เขียนยังมีความเห็นว่า หากเรากำหนดหลักเกณฑ์การแยกอำนาจบริหารกับอำนาจทางอรรถคดีตามข้อเสนอดังกล่าว ปัญหาเรื่องการแต่งตั้งให้ผู้พิพากษาอาวุโสไปเป็นกองเซ็นเซอร์ในศาลชั้นต้น หรือการให้อำนาจอธิบดีหรือผู้พิพากษาหัวหน้าศาลมีอำนาจตรวจร่างคำพิพากษา ตามประเด็นปัญหาที่มีการถกเถียงกันในขณะนี้ ก็ไม่น่าจะมีปัญหาอีก เพราะบทบาทหน้าที่ของผู้พิพากษาอาวุโสหรือผู้บริหารมีเพียงช่วยตรวจสอบรูปแบบ ความสมบูรณ์หรือความเรียบร้อยของคำพิพากษา และให้ความเห็นหรือคำแนะนำในฐานะผู้ที่มีความรู้มีประสบการณ์มากกว่าเท่านั้น ซึ่งน่าจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อตัวผู้พิพากษาเองและต่อประชาชนซึ่งเกี่ยวข้องกับคดีความในศาลมากกว่าที่จะทำให้เกิดผลเสีย บทบาทหน้าที่ดังกล่าว จึงไม่ใช่การแทรกแซงดุลพินิจในทางอรรถคดี เพราะเป็นกติกาที่บังคับใช้กับทุกคนทุกคดี และที่สำคัญ ถึงที่สุดแล้ว ในส่วนของคำชี้ขาดสุดท้ายในผลแห่งคดี ก็คงเป็นดุลพินิจของเจ้าของสำนวนและองค์คณะที่จะต้องตัดสินใจภายใต้เงื่อนไขหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด ผู้พิพากษาอาวุโสหรือผู้บริหารคงไม่มีอำนาจบังคับให้ตัดสินคดีตามความเห็นของตนได้
ดังนั้น จึงเห็นว่า ภายใต้เงื่อนไขหลักเกณฑ์ของตัวบทกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบัน ประธานศาลฎีกา ก.ต. หรือ ก.บ.ศ. น่าจะใช้อำนาจในทางบริหารนำระเบียบกฎหมายต่าง ๆที่เกี่ยวข้องมากำหนดเงื่อนไขหลักเกณฑ์ให้มีการปฏิบัติในเรื่องดังกล่าวได้ โดยไม่จำเป็นต้องเสนอแก้ไขกฎหมายให้ยุ่งยากอีก แต่อย่างไรก็ตาม เพื่อไม่ให้ผู้พิพากษาอาวุโสหรือผู้บริหารเป็นเพียงเสือกระดาษ จึงเห็นว่า น่าจะสร้างกลไกในการตรวจสอบหรือในการทำงาน โดยให้ท่านมีอำนาจบ้างตามสมควร เช่น หากผู้พิพากษาเจ้าของสำนวนไม่เห็นด้วยกับความเห็นหรือคำแนะนำของท่าน ก็อาจจะให้อำนาจท่านจัดทำบึนทึกความเห็นหรือข้อสังเกตุกลัดติดไว้ในสำนวนได้ เป็นต้น
ท้ายที่สุดนี้ ผู้เขียนค่อนข้างมั่นใจว่า ความเห็นของผู้เขียนตามข้อเสนอดังกล่าว น่าจะสามารถนำไปปรับใช้ในทางปฏิบัติได้ไม่ยากและน่าจะก่อให้เกิดประโยชน์ต่อสำนักงานศาลยุติธรรม ต่อประชาชน ต่อสังคมโดยส่วนรวมไม่น้อยเลยทีเดียว ในโอกาสนี้ผู้เขียนจึงใคร่ขอฝากข้อเสนอทั้ง ๓ เรื่องดังกล่าวข้างต้น ต่อคณะผู้บริหารงานศาลยุติธรรมและทุกท่าน ทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง เพื่อกำหนดเป็นนโยบายและผลักดันให้เกิดผลในทางปฏิบัติอย่างเป็นรูปธรรมต่อไปด้วยนะครับ./
ไม่มีความคิดเห็น:
แสดงความคิดเห็น